电子政务建设是一个过程，要保证电子政务的建设能够健康的发展，有一系列的环节需要认真把握。我这里讲的仅仅是电子政务建设的一般原理。

　　一、要高度重视电子政务的规划

　　为什么在电子政务建设中，要强调规划的重要性呢？至少有三点理由：

　　（一）行政体系结构和政府职能实现形式的复杂性，决定了电子政务规划的重要性。政府和企业是不一样的，政府是一个关系非常复杂的、庞大的系统，有中央政府，有省政府，有市政府，有县政府，有乡镇政府，从中央到地方构成一个庞大的，上下左右关系非常密切的权力运行系统。它和电子商务不一样，一个企业可以自己搞，可以自己搞秘书系统，搞ＥＲＰ，可以搞资源整合，但是，一个政府机构不能完全孤立的搞，它必须要和上下左右结合，要配合，而这套行政权利的运行是非常复杂的，各个不同政府职能部门的职能实现形式也是很复杂的。比如说工商、税收、税务部门，文化教育、体育部门承担的职责是不一样的，职能实现的形式也是非常复杂的。各个业务部门构建的业务系统，互不相同，但是它都属于政府行使的公共权力这个范畴。我们在推动政府信息化、构建电子政务系统的时候，必须要通过统一的规划来规范各个部门的建设行为，如果没有这样一个规划，各个部门各自为政的话，不仅会造成大量的重复建设，更重要的是难以达到资源共享，互联互通这样一个要求。

　　（二）电子政务的最高境界是“互联互通，资源共享，信息安全，在线服务”这四句话。我们最终构建起来的电子网络政府，构建起来的应用系统，要能够互联互通，能够资源共享，能够保障信息安全，而且很多服务项目能够提供一站式的在线服务，或者叫一站式的服务，这是电子政务的最高境界。电子政务要实现这一目标，制定规划就非常重要。这儿讲的互联互通不是说所有的都需要互联互通，不是说所有的政府机构之间的信息都要互联互通，我说的资源共享也不是所有的政府机构内部资源都要实现共享，只是说政府管理服务中，需要互联互通的，需要资源共享的，都要能够互联互通，资源共享。电子政务对信息安全有很高的要求，特别是高层机构，上层中央政府、省政府，他们的信息涉及到很多国家机密，所以对信息安全有很高的要求，所有这些都决定我们必须要高度的重视规划。一个地区也好，一个部门也好，在推进电子政务，构建应用系统的时候，不是在一个整体的规划框架中进行的，就可能带有盲目性，就可能变成信息孤岛，甚至造成巨大的浪费。

　　（三）行政管理体制改革的动态性，客观上要求电子政务规划要有前瞻性。政府的行政管理体制是在不停地进行着改革和调整。从１９８２年开始，我们进行第一次政府行政体制改革，８８年第二次，９３年第三次，９８年第四次，２００３年，新一届政府组成以后又搞了一次，这是第五次。这说明政府的行政管理体制是很难一步改革到位的，它是一个动态的、不断深化的过程。这样一种动态的，不断深化的改革过程，客观上要求我们构建电子政务的应用系统时，要具有一定的前瞻性，或者说系统要有可扩展性。如果行政体制受于经济社会的发展调整了，你这个系统不能扩展，不能调整，就造成很大的浪费。所以，要通过制定电子政务的规划，制定比较长期的、前瞻性的电子政务发展规划，来满足我们行政管理体制改革动态性的要求。

　　二、了解电子政务建设的一般规律

　　要制定一个科学的、合理的规划，还应该了解电子政务建设的一般规律。

　　电子政务的建设是有规律可循的，这个过程大体包括这样一些具体的环节：要组建一个电子政务建设的领导小组，要进行电子政务系统的调查研究，在这个基础上要进行电子政务的系统规划，还要进行可行性论证，在这个基础上，进一步进行电子政务的系统分析。然后是电子政务系统分析方案的评审，再就是电子政务系统的设计，设计方案的评审，然后是电子政务系统的实施，电子政务系统的运行、推广，电子政务系统的评价，电子政务系统的维护。这个过程就是电子政务建设的规律。离开这个规律，不按照这些环节、步骤来进行，构建的这套应用系统就可能不是很科学的，或者是不合理的，或者构建起来以后不能正常运行。

　　三、如何制定电子政务的规划

　　第一步，调查研究。在调研阶段，首先应该及时了解和掌握国家有关信息化的政策，电子政务的指导思想，以及国家电子政务发展的总体规划、战略、框架等等，其次，要调研国家电子政务示范单位的成功经验，以及它的法律法规，国家为了更好地推动电子政务的建设总会抓一些试点、示范项目，我们在制定规划的时候，要及时了解和调研这些试点示范的成功经验，以及法律法规，这样才能制定好自己的规划。然后，要结合本地区的电子政务建设的指导思想，总体规划、需求、电子政务信息化的现状进行深入的调研。只有把本地区这些东西吃透了，才能够更好地制定电子政务的发展规划。调研是制定电子政务规划的基础，深入的调查研究以后，占有大量的资料，掌握更多的信息，在具体做规划的时候，才能够心中有数。

　　第二步，方案制定。当你占有大量的资料，获得了很多的信息，进行了充分调研以后，就可以进行方案的制定。这个方案就是本地区、本部门电子政务系统建设策略和系统建设方案，最终要完成电子政务系统建设的规划报告。

　　第三步，组织论证。通过专家进行电子政务的方案论证，论证方案通过以后，就可以进入实施阶段。

　　四、电子政务建设规划的主要内容

　　一个好的电子政务规划，至少要包括以下最基本的内容：系统的需求分析，系统的总体目标和建设原则，总体方案的设计，系统功能的分析，网络基础支撑平台，技术路线以及关键技术的解决方案，风险与控制，人员培训规划，再就是项目实施的进度安排，包括经费的筹措、经费的来源、预算，还要有这个项目的队伍建设，最后还要有效益分析。

　　这些就是制定电子政务规划必须遵循的规律。有两点再做一点解释：

　　第一点，系统需要分析非常重要。从国外电子政务建设的经验来看，一个应用系统构建成功不成功，首先不取决于ＩＴ企业，也不取决于软件开发人才，而是首先取决于政府需求方。因为政府机构是电子政务应用的需求方，你的需求提得准不准，你的业务流程、业务模式概括得清晰不清晰，你的业务流程选择适合不适合信息化，在很大程度上决定了应用系统的成败。

　　最熟悉政府业务的是政府人员，而不是ＩＴ企业的开发人才。所以一个好的应用系统，首先必须由政府需求方提出一个准确的需求分析，它的业务模式和业务流程描绘要科学、合理，这样，ＩＴ企业的软件人员才可以根据政府的需求进行软件开发。这样，成功的概率就比较高。如果政府部门大而化之，就这个，你就给我做吧，那么软件人员因为对政府的业务过程不熟悉，特别是对业务模式，业务流程不熟悉，就很难开发出非常适合政府需要的应用软件。从这个意义上讲，系统的需求分析是政府人员和ＩＴ专家两者结合的产物，必须很好结合，才能把需求分析做好，否则可能就是大而化之，可能就是描绘不准确，可能就是一般的泛泛而谈。所以，需要分析这一点非常重要。

　　第二点，电子网络政府规划的时候，技术路线，网络基础平台也很重要。网络结构如何划分，我们现在的大体规定是，国家电子政务的网络结构，一般要有政务内网和政务外网，政务内网走机密信息，它和政务外网完全是一个物理隔离，而政务外网可以依托英特网来构建，就是说在互联网上可以构建政务外网，直接和你的门户相连，而且国家规定，政务内网从中央来讲，国务院只连到下面１７个单位、３１个省市、１５个副省级城市，一个新疆建设兵团。这是国家大的规定，具体到一个地区，一个部门在制定规划的时候，就要认真研究，国家这样一个网络结构到我这个地区，到我这个部门，到我这个系统以后如何实现它，才能更科学、更合理、更有用，既不违反上面的政策，也能够用起来，这就是很大的一个问题，很关键的问题。如果我们不认真研究这些，在制定规划的时候不认真研究网络结构，不认真研究如何才能够通过信息的手段给社会、给公众提供更好的、快捷的服务，简单地照搬，我认为是很有风险性的。在制定规划的时候，这些内容都是非常非常重要的，必须包括在内。

　　第二个问题，政府 门户网站建设。

　　不管哪一个部门，哪一个地区，要推动政府信息化、构建电子政务应用系统，首先要有自己的门户。这个门户是政府的窗口。在互联网上构建门户成为电子政务应用的一个标志性的东西。当政府在互联网上构建自己的门户以后，才能够谈得上政府对企业、政府对社会成员的信息化服务。这里面我们讲几个观点，

　　第一，政府门户网站的作用，政府门户网站在整个电子网络政府结构所处的地位。

　　首先，通过建立政府的门户网站，可以大大提高政府管理与服务的公开性、透明度。给老百姓获取信息提供这样一个窗口，可以得到民众的极大欢迎。在互联网上构建政府的门户网站，可以把政府的客观信息，还有其他大量的舆论信息摆在门户上，这就为老百姓获取信息提供了非常重要的窗口，就可以从根本上改变政府和企业，跟社会成员，跟公众信息不对称的状态，使老百姓获取信息更简便、更方便，也使政府管理更加透明。

　　政府门户网站的第二个作用就是促进了政府办事效率的提高，增强政府与企业与民众的亲和力，改善了政府的形象。政府是为企业和公众服务的。老百姓、企业交了税，维系了政府的存在。政府除了维护社会秩序等一般的职能以外，一个很重要的任务就是要向纳税人提供各种各样的服务，为企业提供服务，为民众提供服务。政府和民众和企业的关系是不是一个良性的关系，老百姓、企业对政府信任不信任，在很大程度上取决于政府提供服务的质量。通过构建政府门户网站，能够快捷、有效地给企业，给公众提供各种各样的服务，就可以改善政府和企业，政府和老百姓的关系，也可以说改善政府的形象，提升老百姓对政府的信任感，应该说在这方面，我们的门户网站功不可没。

　　政府网站的第三个作用，政府上网，以及政府内部网络办公环境的形成，为政府内部各部门之间的信息沟通提供了技术手段，同时也为国际社会往来提供了更多的机会，这对提升政府整体的运作管理水平，扩大对外宣传都会产生非常积极的影响。构建政府门户网站不仅仅是对所管辖区内的政府、企业、社会公民提供各种各样的服务，而且由于门户网站是构建在互联网上的，是不受时空限制的，这样就为国际社会了解你这个地方，了解你这个政府，提供了非常大的方便。同时门户网站是政府的外网，它和各个办公局域网也是有联系的，那么我们在外网上有门户，内网上也有门户，这些门户各有各的优长，各有各的作用。比如说在内网上，我这个门户可以和各个部门之间进行信息交换，各个政府部门之间进行信息交换、传递，提供了方便，给资源共享提供了方便。政府外网门户为公众、企业办事提供了方便。公开的门户则为国际社会获取政府的信息提供了方便。

　　政府网站的第四个作用，通过建立政府的门户网站，规范政府的管理行为，为廉政与行政建设起到很好的促进作用。政府门户一个很重要的功能，就是它的公开性和透明度。通过公开构建这样一个门户以后，政府的大量的信息可以摆在门户网站上，老百姓获取信息的渠道增加了，而且这个信息比较准确，这样就可以减少政府暗箱操作、透明度低的行为。应该说对改善我们政府的公共管理，加强对政府的公共权力行使的监督都是意义非常大的。

　　第二，政府门户网站发展中有可能出现的一些问题。

　　从全世界政府信息化的趋势来看，各个国家都非常重视门户网站的建设，他们要构建统一的门户。美国白宫提出，进入白宫网站以后，点击不超过三次，就可以获取需要的信息。他就考虑到民众获取信息方便。门户网站建设得好不好，直接关系到电子政务的应用水平和服务水平，所以各个国家都很重视门户网站建设。在中国，门户网站建设中最容易出现的问题，大体有这么几个方面，一是发展不够平衡。经济社会发展水平比较高的地方政府、地区，它的门户网站建设的比较好，它的作用发挥得也比较大。经济社会比较落后的地区，门户建设得就差一点。这是从横向上来讲，从纵向上来讲，政府的行政级别比较高，它的门户相对就做得好一些，行政层次比较低，门户做得要差一些，有一些还没有整合起来，没有建立起一个统一的政府门户网站。二是中国从 1999年政府上网年以来，在政府门户网站建设中，普遍缺乏有效的组织和规划，1999年中国叫政府上网年，2000年我们推出企业上网年。通过９９年政府上网年，应该说全国已经构建起了几千家政府门户网站，也就是说在ｇｏｖ.ｃｎ这个域名下注册的，有人说将近五千个，有人说四千多，我们统计至少也是三千多个。可以这样说，目前全国县以上的政府机构大部分都建立了自己的门户，但是整体上来看，因为我们没有一个统一的规范，统一的要求，所以门户网站无论在格式上、形式上，还是内容取舍上，都存在五花八门的现象，而且门户和门户之间的差异还比较大。三是相当一部分政府的门户网站是有名无实，信息不更新，没有生物连接，有些门户甚至变成了死网。我的一些朋友在做门户网站研究的时候，把全国已经能在互联网上找到的政府门户网站一个一个打了一遍，结果发现能找到的２５００多个政府门户网站，有三分之一大体上属于死网，就是打开进不去。有三分之一信息更新慢，不及时，或者说没有生物连接，点击以后进不去。真正办得好的也就是三分之一。他们还具体比较了四个门户，上海，北京，广州，南京，并且把这四个门户和香港特别行政区的门户，新加坡的门户进行比较，发现一些规律。

　　北京的门户，提供的服务项目很多，功能也比较完善，但是北京的门户一个最大的特点是政府色彩比较浓，和首都这样一个地域很匹配。上海门户给民众、给社会提供的个性化服务比较多，我们认为是国内门户网站做得比较好的一个。上海门户网站更多的受到新加坡门户网站的影响。 新加坡的门户是全世界做得比较好的，它是以人生旅程为依归这样一种理念设计的，考虑到给公众提供很多具体的服务。广州的门户网站和上海、北京的相比也有一些差异，它更多的注重经济方面，市场经济的气息比较浓，它的门户可能更多的受到香港门户网站的影响。南京门户网站整体上是做得比较好，被全国评为优秀的政府门户网站，它有一个栏目叫未来南京，动员了南京市的很多公民，把他们的积极性都调动起来参与讨论，形成了很好的互动。

　　第三，如何完善政府门户网站。

　　政府门户网站在电子政务建设中是非常重要的一个方面。如何来完善它呢？有这么几个问题值得我们关注，

　　首先，要参考不同的门户网站设计理念，来规范我们自己的门户网站的设计。门户网站设计从全球范围内来讲大体有四种模式，一种是以客户为中心的设计理念，一种是以人生旅程为依归的设计理念，比如前面讲到的新加坡。第三种是以不同的社会群众作为服务对象的设计，最后一种是以政府的功能为中心的设计，就是说以政府承担的职责、政府的功能作为门户网站的设计。中国门户网站的建设，在设计理念方面应该有自己的选择。首先，应该比较统一。同时中央政府，中央政府的部门、省级政府、市级政府、地级政府、县级政府不同政府之间又要有不同的要求，这样可以使我们的门户网站建设，既具有相对的规范性，又具有个性。

　　其次，要加强政府外网建设，实现网上服务。政府门户网站是构建在互联网上的，它和政府的外网是直接相连的。政府通过外网为社会、为公众，提供各种各样的具体服务，所以重视外网建设就成为电子政务建设中一个非常重要的问题。作为一级政府，特别是行政层次比较低的政府，像市、区、县、乡镇，它的重点应该放在外网建设上。这样通过外网能够为企业、为公众提供大量具体的服务。

　　三要构建统一的政府门户网站。只要打开我这个政府门户网站，我这一级政府内部的各个部门，都在连接之中，一点击都能进去。现在的问题是还需要整合，很多地方构建的门户网站都是孤立的，企业、社会成员、老百姓，获取信息不方便。整合现有的门户，构建统一的门户网站，就是为老百姓获取政府的信息提供更简便的通道。

　　四要把电话和网络有机的结合。前面已经讲到。比如说ＰＳＭ，比如说ＣＲＭ，客户关系管理，这些东西都是利用电话功能。现在很多人上不了网，我们就要通过电话资源的开发利用，充分地和外网整合到一起，使它更好的为社会提供服务。

　　第三个问题，。

　　电子政务的评价也是电子政务建设中一个非常重要的问题。，过去我们搞了很多系统，这些系统有的用得比较好，但是相当一批系统没有很好的用起来。这涉及到的问题很多，与我们在电子政务的建设过程中，缺乏一个有效的评估体系，或者说评估得不及时是有相当关系的。电子政务评估是电子政务建设中不可缺少的内容。

　　各个国家在建设电子网络政府，在推动它的信息化的时候，都注重确立一些评价指标体系。这些评价指标体系，不同机构特点不一样，也与它所处国家的国情有关，但是这些评估指标体系可以作为我们的参考。这里重点介绍三种国外目前比较有影响的电子政务评价指标体系。

　　第一种，爱克森公司的评估指标体系。这个公司在电子政务评估体系指标里共列了三大类。第一类是信息公开，电子政务做的好不好，首先看信息公开的程度。第二大类指标叫业务互动。能不能在网上办事，能不能进行业务互动，这是它评价电子政务系统的第二个重要指标。第三类是互动交易，能不能在网上直接办理。它又把每一类指标分成三个级别。比如说信息公开，又分为成熟、一般、不成熟。业务互动也分为三级，也是成熟的，一般的，不成熟的。互动交易，也分成成熟的，一般的，不成熟的三级。用这样一个指标体系来评价一个国家，一个地区的电子网络政府总体发展状况，评价它的发展水平。

　　第二种，联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理协会共同构建的评估标准。评估电子政务成熟度的标准系统。也选择了三大指标，一个是政府网站建设的现状，首先把政府的门户网站建设的现状，水平高低，作为衡量一个国家电子网络政府整体水平高低的重要指标体系，二是分析信息基础建设，从这个角度来评价一个国家，或者一个地方的电子网络政府水准。三是人力资源素质，从公务人员和人力资源素质这个视角来评价电子网络政府的水准。当然它里面又分了很多具体的小项目，也和前面第一种评价指标体系有类似之处。

　　第三种，佳德公司的评估标准。他们设计的评估档案指标是三个，第一个，对公民的服务水平，构建电子网络政府能够给公民、公众提供多少信息服务。第二个，运行效益，电子网络政府通过运行以后，产生了什么样的经济效益，产生了什么样的社会效益，这是从它的结果上进行评价。第三个，电子网络政府所产生的政治回报，比如说对社会政治民主化的推进，对社会公民参与的促进。这个公司所确立的评估标准理念，也确立了很多具体的小项目，而且分得非常细，甚至是量化的。

　　这三种评价指标体系的视角是不一样的，从不同的层面对政府信息化，对电子网络政府的发展水平做出评价。

　　我们国内在电子政务的评价指标体系的研究方面，应该说还是刚刚起步。尽管有一些ＩＴ企业，咨询研究机构在探讨中国的电子政务评价指标体系，但是整体上还处在一种起步阶段。有关机构根据他们的研究认为，中国的政府信息化，或者说电子政务的评价，应该有这么四个大的指标体系：

　　第一个，社会参与度。通过社会参与的广度、深度来评价电子政务的成就。这里面有这么四个具体指标，第一个是访问的途经，就是我通过什么途经来获取政府的信息。第二个是公共终端，第三个是服务的广度，就是政府通过门户网站提供的服务，覆盖面有多宽，有多广，第四个是参与的人群。这四个具体的指标，都是有社会参与度这个大的指标理念。

　　第二个，用户的体验度。比如说政府通过门户网站提供信息化的服务，服务对象有什么体验。它首先验的是开放度，就是政府开放度高不高，政府提供的服务应用的深度如何，反馈的速度快不快。比如说民众对政府提出一个需求，一个诉求，一个建议，通过上网传上去以后，政府在多大程度上，多长时间内能给我回馈。还有个性度，政府门户网站除了能够提供一般的服务以外，能不能给社会成员提供更多的个性化的服务。

　　第三个，电子化的成熟度。这个指标更多的是从技术层面上对它做出评价。这里面包括网络建设的成熟度，信息管理的成熟度，数据库的建设，技术使用成熟度，安全保障成熟度等等。这些指标都是围绕着政务信息化的技术支撑和保障系统体系做的评价。

　　第四个，环境变革度。主要是从政府信息化，或者是电子政务的其他一些支撑条件，环境条件的视角对它做的评价，这里面包括组织变革度、人员准备度、培训，以及工作效率。

　　比如说在构建政务信息系统的时候，是不是有效的和组织变革，业务流程的重构紧密的结合起来了，是简单的对传统的政务过程进行复制呢？还是用信息技术对传统的政务过程进行信息化的改造，这就是衡量电子政务构建的好与不好，成熟与不成熟一个非常重要的具体指标。再比如说人员准备，系统构建起来以后需要公务人员来使用，公务人员具备不具备相关的技能，相关知识，有没有这样的视野、观念，都会在很大程度上影响到这套系统作用的发挥，因为最终系统是靠人来运行的，靠人来操作的，所以人员准备不够，人员素质不能达到一定要求，系统构建得再好，也是没用的。

　　培训不是可有可无，如果培训这个环节跟不上去，设备再先进，系统构建再好，大家不能够很好的操作、理解、应用它，不具备这样的技能，那么肯定这个系统是难以发挥作用的。

　　工作效率，通过推动电子政务，构建一些应用系统，政府的工作效率提高了没有，政府给老百姓提供的服务，老百姓的满意度提高了没有，政府和企业，政府和公众关系改善了没有，这些都是衡量政务信息化应用系统的成效的非常重要的指标，这些都可以纳入到环境变革度这个项目里对它进行考察。

　　目前在电子政务评价、评估中存在一些比较突出的问题。国家权威的电子政务评估指标体系还没有完全确立起来。评估不能及时跟进，实际上也影响到我们电子政务的建设。有这么四个问题值得我们注意，一是有一些政府机构、部门没有看到电子政务评价、评估在整个系统建设中的重要性。电子政务的评价、评估，在一定意义上是一种纠错机制，它可以及时发现问题，使问题不至于发展，造成严重后果。 二是目前国内还缺乏一套统一的、科学的评估指标体系。虽然有一些机构、部门在研究，但是国家还没有颁布相关的电子政务的评价评估体系。三是由于缺乏评价、评估，反应在电子政务的推进上，造成相当一段时间内监理机制不完善。电子政务建设和其他的工程建设是一样的，要有独立的第三方来监理这个工程的实施过程，保证这个应用系统的质量。如果说没有这样一个独立的第三方的监理机构，没有一套完整的监理机制，这个应用系统的构建是很难保证质量的。四是由于评估整体上还是比较薄弱的环节，所以反应在电子政务的工程组织过程还带有比较高的风险性。